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“放管服”改革背景下应着力推进服务型政府建设
来源:     2017年10月31日 

  (作者系中国行政体制改革研究会政府治理现代化研究中心主任)

  我国是人民当家作主的社会主义国家,对于人民政府而言,“管理就是服务”,“行政就是服务”。放、管、服三者并不能等量齐观。“放”和“管”只是手段,都是为了更好地“服”,优化服务才是行政改革的真正目的和价值所在。习近平总书记在十九大报告关于深化机构和行政体制改革中再次提出了建设服务型政府的要求,“转变政府职能,深化简政放权,创新监管方式,增强政府公信力和执行力,建设人民满意的服务型政府。”本届政府牢牢扭住转变政府职能这个“牛鼻子”,先是着力推进简政放权、放管结合,后来又将优化服务纳入其中,“放管服”三管齐下、协同推进,中央和地方上下联动、合力攻坚,不断将改革推向深入,服务型政府建设取得显著成效,但与建设服务型政府的要求相比,与人民群众的期盼相比,还有一定的差距。

  一、“放管服”改革背景下服务型政府建设存在不足

  (一)简政放权以企业和群众的需求为导向,但是权力的下放并不自然推动服务水平提升

  各地积极创新,通过相对集中行政许可权改革,加强政务服务大厅建设,简化整合审批流程,大都做到了“一窗受理、一次告知、并联审批、限时办结”,切实提高了行政审批效率,为办事企业和群众提供更加便捷、高效、优质的服务。但是,权力的下放并不自然推动政府服务水平提高。

  一是部分地区下放权力不以提高服务水平为目的。简政放权本来是为了提高政府的服务水平,但是很多官员只注重下放多少权力,取消多少审批事项,把简政放权的数量的成果作为改革的标志性成果,至于怎么更好地为百姓服务则认识不足,服务意识不强、服务内容不足、服务方式不便、服务水平不高。

  二是简政放权不配套、不协调导致基层政府不愿作为、不能作为。简政放权改革是一项系统工程,但由于改革更多注重数量目标,“部门端菜”、分头推进,较短时间内大量审批事项被取消、下放,从实践情况看,项目、部门、地区之间不协调、不衔接、不配套问题比较突出。由于国情复杂,出台的简政放权措施落实到地方会有不同的标准和行为方式。地方政府人员会出现态度消极、人为设置障碍、行政不作为等现象,还有些基层政府甚至会因为素质能力或客观条件的愿意接不住上级所下放的权力的情况,从而导致服务水平降低。

  三是部分行业和领域简政放权不够,政府服务水平不高。要注意的是,群众在充分肯定简政放权积极成效的同时,普遍反映面企业和群众的政策好多了,但是,体制内的特别是事业单位的困难往往被忽略了。如,教育科研行政管理部门还是用计划经济、机关化的方式管理学校和科研院所,在职称评定、学位点设立、科研成果评定、科研项目申请、国有资产报废、设施设备采购、基本建设、科研人员创新创业激励等存在较多问题。在医院方面,民营医院受到不公平对待,例如,他们的学术带头人无法进入省市医学会及专业委员会,难以获得CT核磁共振等大型医疗设备的许可,使得就医患者不能报销医保。

  (二)将创新和加强监管与优化服务对立起来,不能充分发挥监管对服务的保障作用

  监管与服务具有统一性。监管者即服务者,被监管者即被服务者。只有监管到位,才能服好务;只有做到优质服务,才能切实监管到位,二者相辅相成。但是,不少人将加强和创新监管与优化服务对立起来,导致在“监管”与“服务”的夹缝中求生存,不知如何处理好监管与服务的关系,从而无法有效发挥监管对服务的保障作用。

  一是有的人只顾及优化服务,而不敢、不愿监管。近年来,社会上总有一种声音和论调,片面地认为加强监管就会阻碍和影响地方经济的发展。一说服务好像必定要上门“办执照”,在“服务”的名义下,一些应当严格按法律程序履行的手续,被擅自简化或降低门槛;一些必须以严肃的执法来体现法律的尊严和公正的事由,被轻描淡写,简单了事。这样放纵监管,必然导致市场秩序混乱,不能有效发挥政府的服务职能。

  二是有的人服务精神不足,而只是简单、粗暴监管。有的部门和领导干部为了加强监管,缺乏主动服务的精神,不公示,不告知,不区分情况地“一刀切”;以强化监管为由,人为设置障碍,甚至利用职能搞部门保护、行政垄断等,不注重区分监管对象的特殊性,不注重监管部门间的协同,缺少统一的监管制度,这样的监管就不是科学的监管,必然损害市场活力,不利于服务型政府建设。

  (三)政务服务中心建设取得重大进展,但是服务水平有待提高

  近年来,全国很多地区打造了集行政审批、社会管理、公共服务、效能监察于一体的政务服务中心。从中央对改革的要求、各地发展实际和企业群众的需求看,政务服务中心是“放管服”成果集中展示的平台,是建设服务型政府的集中展现。它实现了一站式服务,也为企业和群众提供管理智能化、个性化、便捷化的服务体验。要看到,目前全国各地普遍设立的行政服务中心仍处在完善过程之中。

  一是政务服务中心地位不明确。政务服务中心的行政审批权是分散在各个不同职能审批部门的,这些部门分别归口不同领导管理,在业务上由上级审批机构或政府直接管理,在实际的审批工作中,中心的权限无法得到保证,其身份无法实现合法化。

  二是部分地区政务服务标准化程度低。虽然行政审批事项数量减少了,但审批要件、流程、时限等标准不明确,一个项目报上去,达到同样的条件,有可能批,也可能不批。同样的行为,有的部门认为符合相关规定,有的则认为违反了规定;办理同样的事,达到同样的条件,有的部门可以办,有的部门不给办。

  三是行政审批与服务机构人员配置科学性不足。行政服务窗口尤其是基层服务窗口忙闲不均现象突出。基层服务窗口设置要求统一标准,一刀切的“标配”与实际需要存在差异,无法匹配不同社区不同居民结果的不同需求。

  (四)“互联网+政务服务”取得重大进展,但部分地区水平较低

  近年来,各地以“互联网+”打通信息链条,使政府内部纵横向部门之间的交流和协同得以流畅,依托统一的政府信息管理平台,实现对一些公共事务管理的常态化、高速化,打破了部门之间的数据壁垒,进而有效整合政务流程,真正实现简政而不漏政,有效降低政府服务成本,切实提高了为群众服务的水平。但是一些地区的“互联网+政务服务”水平不高。

  一是服务资源整合不足。比如,有的政务网站试图整合不同政府部门、公共企事业单位资源提供一体化服务,但是由于技术支撑不够,导致数据分散、信息孤岛、资源浪费、信息共享难等问题。

  二是线上线下服务“两张皮”。“互联网+政务服务”不是简单将传统事务原样照搬到网络,而是通过流程再造优化原有业务。而部分网上办事大厅甚至未能与实体大厅或实际办事部门的服务对接。

  三是网上政务服务大厅实用性不高。网上政务服务内容看似“琳琅满目”,但实际上大部门内容为资讯类服务和链接导航,实际利用率低。部分电子政务服务只是简单堆砌服务资源,未能真正与公众实际需求相结合,未能达到便民目的。

  四是服务网络可见性不高。由于服务渠道单一,如仅通过政府网站提供服务,且网页描绘(比如标题标签、关键词密度、站点架构等)不尽合理,公众难以通过百度等主流搜索引擎搜索到。

  二、“放管服”改革背景下加强服务型政府建设的举措

  (一)大力推进简政放权和审批制度改革

  一要科学配置党政部门权责。政府管理的首要任务是为市场提供宏观调控服务,保持经济总量平衡,促进结构优化,稳定市场预期,实现经济持续健康发展。为此,要明确、理顺政府各部门的职责,统筹政府部门与党群机构的关系。特别是要按照十九大的要求,“统筹考虑各类机构设置,科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责。”政府部门要严格依照宪法和法律规定的权限和程序行使权力、履行职责,依法管理经济社会事务和其他行政事务。

  二要科学确定行政审批的边界。要继续深化商事制度改革,大刀阔斧砍掉各种“奇葩”证明、循环证明、重复证明,彻底解决“办证难”、“办证多”的问题。要全面落实结构性减税政策,加大对企业减税降费力度,为各类市场主体减负,特别应加大对小微企业的扶持力度。要建立权力清单制度,审慎地保留事前审批事项。属于市场无法发挥职能或市场容易失灵的领域都应该保留审批权限。对于互联网金融等标准尚未统一、行业尚不成熟的领域,可以将审批作为逐渐规范相关准入标准的阶段性措施。对投资项目,除涉及国家安全和生态安全、涉及全面重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益事项,一律由企业依法依规自主决策,政府不再审批。

  三要注重改革的协调性并配套进行机构改革。取消、下放权力时,涉及同类或相关的事项,要注意加强统筹协调,同步推进。涉及跨地区经营和活动的项目,应按统一标准规范,配套衔接。要加强基层政府能力建设,使该由他们承担的事项能接得住、管得好。由于行政审批涉及到方方面面的事务,数量众多,并且有些审批事务专业性程度较高,国家应首先在较为基层的市、县、区及开发区等各类功能区行政系统设置审批局,关注行政审批局模式可能涉及的府际关系调整问题,探索实行大部制改革。上级政府要加强对行政审批局的指导,加强与审批局各项工作的衔接,并且要统筹好行政审批局纵横两方面关系:横向上,要明确行政许可权划转职能部门的主要职责为制定和实施本行业发展战略、规划、政策及行业标准,加强市场监管,优化公共服务;纵向上,要注重统筹行政审批局与垂管部门的关系,强化审批局对垂管部门审批工作的管理和业务指导,渐序形成完全集中的审批机构。

  四要完善行政许可权相关立法。要在完善《行政许可法》的基础上,依法加强对行政审批的监管,规范行政审批的内容和流程,明确行政审批人员的职责和应承担的责任,使行政审批过程有法可依,将审批权限放入监督约束的制度笼子里,使权力不能“任性”。对各地审批局改革模式中好的做法和经验,可在相关法律中予以确认和吸纳。要逐步修订、完善各职能部门行使的专业法,改变现行各专业法将执法主体限定为某一具体职能部门的规定,更多强调各专业法执行主体的综合性,加强政府职能部门间的执法联合与协作。

  (二)创新监管体制机制,在创新监管中优化服务

  正确认识强化监管与优化服务两者既矛盾又互相联系的辩证关系,才能在实际工作过程中做到监管之中有服务,服务之中有监管。简政放权客观上要求政府转变管理方式、推进监管创新。从简政放权改革的实践看,只有与转变管理方式、加强监管创新更好结合起来,才能更好地推进服务型政府建设。

  一要区别对待不同的监管领域。需要监管的领域是那些政府和社会共同承担的领域。如生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动的事务,政府仍需要通过行政审批实施事前监管。既然事前监管是必须的,那么对这些领域进行事中、事后监管也是必须的。对于那些已经取消行政审批和事前监管的领域,更要对其进行后续监管。不需要监管的事务有两种情况,其一是政府独自承担的事务,如,国家安全、公共安全、经济宏观调控、外交等事务,这样的事务自始至终都是由政府来做的,所以不存在监管的问题。其二是完全由市场或社会承担的事务,可以完全任其在市场经济中自由发展,自生自灭,对之就可以少监管或不监管。对新技术、新产业、新业态的监管应持审慎态度,对新经济的监管不能简单套用老办法,避免将其扼杀在萌芽状态,而是要加强各方面服务。

  二要注重审批与监管的衔接。从行政管理的整个链条来看,行政审批也是监管,是事前监管。因此,行政审批权取消或下放以后,决不能在事前监管这个环节无所作为,而是要在取消行政审批的同时,努力为市场主体创造好的发展环境,从源头上把有利于减轻事中、事后监管压力、提高社会自治水平作为简政放权的配套工作。如,政府可以通过及时披露信息,推进政府信息和政务公开,以此提高社会自治能力,从而减小政府监管的压力。同时,在行政审批中还要坚持问题导向,及时发现问题,准确预测风险,制定风险防控措施,努力从源头减轻后期监管的压力。

  三要加强监管协同。针对监管问题上形不成合力、不愿意承担监管责任等情况,要加强不同部门之间或上下层级之间的协作,共同履行好监管职责,减少相互推诿、相互扯皮。要建立统一的综合监管和执法平台,推进跨部门、跨行业综合执法。从横向来看,要加强部门之间的“横向联动”;从纵向来说,需要上下层级之间加强“纵向协同”。为解决目前多头执法、职责交叉等弊端,还可以试行市场监管大部制改革,进行监管机构的归并,形成更有职责、更有权威、更有效率的“大部制”的监管部门。

  四要制定并完善监管法律、标准和制度。政府依法监管,关键要创新监管方式,依法规范监管行为,提高监管效能。明规矩于前,明确市场主体行为边界特别是不能触碰的红线;寓严管于中,充实一线监管力量;施重惩于后,为此,要建立和完善若干科学规范的监管制度,既能有效规范约束监管行为,又具有普遍威慑作用,使合法经营者感到宽松无扰。把严重违法违规的市场主体坚决清除出市场,严厉惩处侵害群众切身利益的违法违规行为。

  五要建立政府、市场和社会共治的监管体系。建立符合简政放权改革要求、适应社会主义市场经济发展的监管体制和市场治理体制,应当在政府主导下,健全法制,发挥社会各方面的作用和积极性,共建市场主体自律、政府依法监管、社会共同治理结合的监管体制机制。政府要充实一线监管力量,建立规则、规范、标准,建立相应的机制推动市场主体自律,调动人民群众广泛参与的积极性,形成共治局面。

  (三)加强政务服务中心建设,使服务更优

  一要明确政务服务中心功能定位。要给予行政服务中心法定的、独立的地位,加快推进行政服务中心与政府其他审批机构分家,将行政服务中心的行政地位合法化。要切实做“实”行政服务中心,使其拥有完整的审批执行权,不会受到职能部门制约。行政服务中心要拥有统一的标准,能够按照标准文件规定的内容、流程和范围进行审批作业。要合理划定行政服务中心的权限,专业性、指导性较强的项目的审批暂时交由政府机构定夺,待行政服务中心的地位、管理、机构、权责划分明确以后,再将全部审批引进行政服务中心统一管理。

  二要拓展政务服务中心职能,推动政务服务中心向公共服务中心转变。从政务服务中心转型至公共服务中心是适应政府治理现代化的需求。要以推进政府职能转变,深化行政审批制度改革为契机,逐步完成从以集中和协调行政审批为主的政务服务中心向以公共服务为主的公共服务中心转变。为此,政府应充分运用政务服务中心这个平台,更大范围整合各类公共服务的资源,如对人民群众切身利益密切相关的医疗保险、社会保障、不动产登记、法律援助、促进就业等权力清单中面向群众的事项,统一纳入政务服务平台,为人民群众提供公平、可及的公共服务。

  三是要加快政务服务标准化建设。要在总结各地试点经验的基础上,对政务服务事项进行系统梳理、科学分类,按照改革发展的需要和国家标准化工作总体部署,根据企业和人民群众的要求,分清轻重缓急、主次先后,对提供政务服务的要件、流程、结果等制定明确、细致的标准。要在各级政府部门开展政务服务标准化工作相关知识和实务的教育培训,使从事政务服务工作人员认识到政务服务标准化的必要性、可行性和重要意义,使之自觉、积极地推动政务服务标准化。要对政务服务的标准化实践成果进行研究、提升,深化政务服务标准化理论研究。要加强政务服务标准化工作的经验交流。

  四要提升政务服务信息化水平。要推进政府部门、公共服务系统各平台业务系统的融合,推进基层相关业务系统与上级政务服务与绩效管理考核系统的互联互通,构建统一的互联网政务服务平台。要推进以实体政务大厅服务为支撑向计算机终端、自助服务终端、移动客户终端的延伸,做到线上线下无缝衔接。实现跨部门政府业务流程再造是推进“互联网+政务服务”建设中的重点和难点,政府不仅需要调整相关法律法规和政策,及时变革相应的管理体制和机制,而且更需要根据政府业务流程的特性,准确把握影响政府跨部门业务流程再造的关键因素,以提升政府服务能力和公众满意度为导向,突破部门分工界限,实现基于信息共享与系统互联的跨部门、整体性业务协同。

  五要加大推进政务公开力度。政府要及时公开信息,建立阳光政府、阳光政务,提高政府工作的透明度和公信力。政府要搭建网络问政平台,通过互联网问政于民、问需于民、问计于民,强化社会监督。要努力提高政务服务便利化水平,大力提升与群众生活密切相关的水、电、气、暖等公用事业单位及银行等服务机构的服务质量和效率。搭建网络问政平台,增强政府工作的透明度,强化社会监督。政府通过互联网问政于民、问需于民、问计于民;公民利用网络平台表达利益诉求,行使公民权利,参政议政,监督政府,实现政府与民众的良性互动交流,推动矛盾的解决,促进民主政治的发展。

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